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行政强制措施是指行政主体在实施行政管理过程中，为制止违法行为或在紧急、危险情况下，根据法律、法规规定，对行政相对人的人身或财产实施暂时性控制的措施，如对人身自由的限制，对财产查封，扣押，冻结等，又称为即时控制。它具有三个法律特征：1、行政强制措施只能由行政主体作出；2、行政强制措施的实施条件是：行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据灭失、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可依据法律、法规的规定采取的行为；3、行政强制措施的实施必须有具体法律的实体授权。
在当前城管行政执法中，最为常用的行政强制措施即为对行政相对人违法行为所涉及的财物实施扣押措施。从行政强制措施的内涵和法律特征来看，实施行政强制措施必须依据法律、法规的规定，必须有具体法律的实体授权。目前，在我们行政执法比较常用的法律、法规中，明确规定可以扣押涉案物品、工具的只有《宁波市市容环境卫生管理条例》第二十二条第一款，对擅自占用城市道路、桥梁、地下通道及其他公共场所设摊经营，兜售物品，影响市容环境卫生的单位和个人，且拒不接受处罚的，可以暂扣其经营兜售的物品和有关工具。属无照经营的，可按照《浙江省取缔无照经营条例》第七条第（三）项规定对涉案物品和工具进行扣押处理。其它执法依据中均未明确规定可以行使扣押强制措施。因此，除上述两种违法行为外，在日常其它违法行为查处中都不适用实施扣押强制措施。但在执法实际中，我们执法队员将扣押强制措施适用范围随意扩大，特别是在查处侵占道路、超出门窗设摊经营等案件中使用扣押强制措施较为普遍。其实，这样实施强制措施是没有法律依据的，也是不恰当的。但有人会提出，根据《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条第（四）项规定，执法队员就可以对违法行为所涉及的工具、物品进行扣押。我们认为这种说法是不正确的，是对此规定内容理解上的偏差。《实施办法》第九条第（四）项所规定内容是依法对违法行为所涉及的工具物品予以扣押。这当中必须是依法扣押，也就是必须依照有关法律法规的具体规定才能实施扣押措施，而不能机械地理解为在任何情况下，单凭此条规定即可实施扣押。因而《实施办法》第九条第（四）项的规定与行政法并不冲突。
法无明文规定的，我们就不能实施扣押强制措施。但在执法实践中，对一些违法行为所涉及的物品、工具不采取相应强制措施，往往会出现事后取证难、查处和执行难的问题，给实际执法工作带来许多不利因素。因此，针对侵占道路、超门窗设摊经营等不能对涉案物品、工具采取扣押措施的案件，我们建议对这类案件的涉案物品、工具可依照《行政处罚法》第三十七条第二款和《实施办法》第九条第（四）项之规定，经行政机关负责人批准，作为证据予以先行登记保存，以防证据灭失或以后难以取证。并且，登记保存的物品、工具应在七日内及时作出处理决定。解除保存时，应制发《解除行政强制措施通知书》附《送达回证》，并归还物品、工具。先行登记保存证据是《行政处罚法》新规定的一项证据保全措施，它的使用范围广泛，是城管行政执法机关查处违法行为，取得有效证据的一个重要手段。
对于违法行为所涉及的工具是机动车辆的，我们能否采取扣押或先行证据保存，这一问题涉及无照经营、无证清运、车辆带泥出场、机动车人行道行使造成道路损毁以及滴、漏、撒等各类案件的查处。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第（八）项规定，对非法拦截、扣留机动机辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或较大财产损失的，由公安机关交通管理部门对行为人处贰佰元以上贰仟元以下罚款。从此条法律规定可以推定国家法律对非法拦截、扣留机动车辆并不听劝阻造成后果的行为要给予法律制裁，而对于依法执行公务对作为涉案违法工具的机动车辆进行合法拦截、扣留的，其行为是不违法的，国家法律是应当给予支持和保障的。因此，我们认为，城管执法队员在依法执行公务时，也可对作为涉案违法工具的机动车辆进行扣留，且只能采取扣留措施，而不宜采取拦截的措施。因为目前尚无明确的法律、法规规定城管执法对运营中机动车辆可采取拦截措施。至于机动车辆的扣留方式可依据具体法律、法规的规定采用先行证据登记保存或扣押强制措施。但目前宁波市城市管理行政执法局对此问题的倾向意见是不能对作为涉案违法工具的机动车辆采取强制措施。不过，从有利于实际执法工作出发，我们对此的理解是：对于类似用于无照占道经营的静态机动车辆可以作为经营工具进行扣押。但对于在道路上运行中的动态机动车辆，如无证清运、带泥出场和滴、漏、撒案件中的运输车辆，在行使途中则不适宜实施强行拦截或采取登记保存措施。此类案件最好能通过车辆牌号、特征，车辆运行痕迹，交通监控录像，现场目击者提供的信息等作为调查线索来查清车主和驾驶员的身份。同时，做好现场勘查、拍照，走访相关证人、询问当事人等调查取证工作，以便进一步作出行政处罚。如果情况紧急，非查扣不可的，执法人员可根据《宁波市市容环境卫生管理条例》第二十六条第三款之规定，会同公安交通管理部门对机动车辆进行暂扣。（海曙城管局
周春雨） |
